近日，《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）印發(fā)，作為我國碳市場首個(gè)系統(tǒng)性行動(dòng)綱領(lǐng)，《意見》立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念，為我國碳市場的長遠(yuǎn)發(fā)展錨定了方向。

全國溫室氣體自愿減排交易市場作為我國碳市場體系的重要組成和創(chuàng)新引擎，承擔(dān)著激發(fā)社會(huì)主體減排潛力、探索環(huán)境權(quán)益多元化交易模式的重要使命。《意見》的發(fā)布，為自愿碳市場破除發(fā)展瓶頸、提升運(yùn)行效能、融入全球格局提供了根本遵循，從機(jī)制完善、市場培育到國際合作，全方位擘畫了自愿碳市場高質(zhì)量發(fā)展的新藍(lán)圖，必將推動(dòng)我國自愿碳市場邁向更加有效、更有活力、更具國際影響力的新階段，在全球氣候治理中發(fā)出更強(qiáng)有力的中國聲音。

一、發(fā)展現(xiàn)狀：穩(wěn)步推進(jìn)，潛力初步釋放

全國溫室氣體自愿減排交易市場自2024年1月22日啟動(dòng)以來，成效顯著：制度建設(shè)方面，逐步構(gòu)建起涵蓋“項(xiàng)目開發(fā)、減排量核算、審定核查、注冊(cè)登記、交易結(jié)算”等全流程，包括“部門規(guī)章、規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”等多層次的系統(tǒng)化制度體系，為市場運(yùn)行提供了基本遵循；監(jiān)督管理方面，基本建立了“生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)、有關(guān)部門協(xié)同參與”的高效監(jiān)管格局，形成了權(quán)責(zé)明晰、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管合力；誠信建設(shè)方面，借鑒國際自愿減排機(jī)制經(jīng)驗(yàn)，全面推行“項(xiàng)目業(yè)主自主承諾 + 第三方審定核查機(jī)構(gòu)專業(yè)認(rèn)證承諾”的雙重誠信機(jī)制，有效提升了市場主體的責(zé)任意識(shí)與信用水平；支撐體系建設(shè)方面，建成了“注冊(cè)登記系統(tǒng) + 交易結(jié)算系統(tǒng) + 數(shù)據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)”的核心市場基礎(chǔ)設(shè)施，明確了“注冊(cè)登記機(jī)構(gòu) + 交易機(jī)構(gòu) + 審定核查機(jī)構(gòu)”等專業(yè)支撐機(jī)構(gòu)。2025年3月，首批國家核證自愿減排量（CCER）成功登記并上市交易，標(biāo)志著我國自愿碳市場進(jìn)入實(shí)質(zhì)性發(fā)展階段。

截至2025年8月29日，全國自愿碳交易市場累計(jì)成交量270.61萬噸，累計(jì)成交額2.28億元，平均成交價(jià)格85.0元/噸。市場運(yùn)行數(shù)據(jù)顯示，我國自愿碳市場在交易活躍度、價(jià)格穩(wěn)定性、市場透明度等關(guān)鍵指標(biāo)上均優(yōu)于國際主要自愿碳市場建設(shè)初期水平，充分彰顯了我國碳市場體系建設(shè)的制度優(yōu)勢以及自愿碳市場發(fā)展的實(shí)踐效能。

二、存在問題：瓶頸制約，發(fā)展亟待突破

盡管取得一定成績，但在全球氣候治理形勢日趨復(fù)雜、國內(nèi)綠色轉(zhuǎn)型持續(xù)深化的背景下，我國自愿碳市場仍面臨著諸多亟待解決的內(nèi)外部挑戰(zhàn)：一方面，市場仍處于初期發(fā)展階段，法律體系不夠健全，運(yùn)行機(jī)制的成熟度與有效性有待進(jìn)一步提升；方法學(xué)體系尚未完全覆蓋新興減排領(lǐng)域，亟需不斷拓展完善；參與主體和交易產(chǎn)品相對(duì)單一，市場流動(dòng)性、資源配置效率有待提升，這些問題一定程度上制約了自愿碳市場的減排潛力釋放與可持續(xù)發(fā)展能力。另一方面，《巴黎協(xié)定》下的國際統(tǒng)一碳市場建設(shè)以及碳信用質(zhì)量引發(fā)的信任危機(jī)正在重塑全球自愿碳市場格局，我國自愿碳市場如何在加快自身發(fā)展速度、提升自身發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，參與全球碳信用規(guī)則制定和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建，維護(hù)國家發(fā)展利益與國際氣候治理話語權(quán)，成為當(dāng)前面臨的重要課題。

在這樣的背景下，《意見》的出臺(tái)恰逢其時(shí)，既是破解內(nèi)生矛盾、完善國內(nèi)自愿碳市場體系的關(guān)鍵之舉，更是以機(jī)制創(chuàng)新突破外部困局、以全球協(xié)同重塑治理秩序的戰(zhàn)略抉擇。

三、以《意見》為指引，推動(dòng)自愿碳市場高質(zhì)量發(fā)展

優(yōu)化機(jī)制，推動(dòng)更加有效的自愿碳市場建設(shè)。自愿碳市場的有效性有賴于供給、需求、價(jià)格與市場機(jī)制的協(xié)同作用，其本質(zhì)是通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)減排成本內(nèi)部化與社會(huì)效益最大化的動(dòng)態(tài)均衡。因此，《意見》從四個(gè)維度精準(zhǔn)發(fā)力，構(gòu)建高效運(yùn)轉(zhuǎn)的市場體系：一是優(yōu)化項(xiàng)目開發(fā)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合理供給。建立科學(xué)完備的方法學(xué)體系，完善相關(guān)方法學(xué)工具，建立開發(fā)核算、審定核查和注登審核統(tǒng)一流程及標(biāo)準(zhǔn)，消除技術(shù)不確定性，同時(shí)，強(qiáng)化全鏈條監(jiān)管，保障項(xiàng)目和減排量的真實(shí)性、唯一性和額外性，強(qiáng)化供給的高質(zhì)量；拓展項(xiàng)目開發(fā)領(lǐng)域，打破傳統(tǒng)項(xiàng)目類型單一局限，實(shí)現(xiàn)供給的多元化與均衡化；加快重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目開發(fā)，引導(dǎo)資源向環(huán)境完整性好、可持續(xù)發(fā)展效益顯著、社會(huì)期待高、兼具社會(huì)和生態(tài)效益的重點(diǎn)領(lǐng)域流動(dòng)，提高供給的穩(wěn)定性。二是建立多元消納機(jī)制，激發(fā)充分需求。加強(qiáng)主體協(xié)同與場景拓展，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人的多層次需求網(wǎng)絡(luò)，建立綠色供應(yīng)鏈管理、大型活動(dòng)碳中和、社會(huì)責(zé)任履行及個(gè)人低碳生活等多渠道消納場景，通過制度設(shè)計(jì)形成剛性約束與柔性激勵(lì)相結(jié)合的參與機(jī)制；加強(qiáng)規(guī)則重構(gòu)與國際接軌，建立與國際主流標(biāo)準(zhǔn)等效互認(rèn)的核算和抵銷規(guī)則，增強(qiáng)CCER在全球碳中和領(lǐng)域的通行能力；加強(qiáng)示范引領(lǐng)與市場培育，強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)的先行示范作用。同時(shí)，鼓勵(lì)建立中小企業(yè)碳信用消納補(bǔ)貼機(jī)制，引導(dǎo)更多主體參與減排行動(dòng)。三是完善定價(jià)機(jī)制，形成有效價(jià)格。引入第三方評(píng)估，綜合技術(shù)難度、成本效益等因素確定基礎(chǔ)價(jià)值區(qū)間，并參考國際碳價(jià)走勢，結(jié)合我國實(shí)際，建立價(jià)格參考體系，為市場交易提供價(jià)格指導(dǎo)；開展碳市場價(jià)格跟蹤評(píng)估，基于大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)測供需關(guān)系；建立市場調(diào)節(jié)機(jī)制，錨定合理價(jià)格區(qū)間，防止極端投機(jī)性波動(dòng)；加強(qiáng)市場信息公開，提高市場透明度，讓參與者在充分了解市場動(dòng)態(tài)的基礎(chǔ)上做出交易決策，促進(jìn)合理價(jià)格的形成。四是健全市場機(jī)制，構(gòu)建完備市場。建設(shè)功能完善的注冊(cè)登記、交易平臺(tái)與統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)，綜合運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)登記、交易全流程透明化、可追溯化、穿透式監(jiān)管，完善市場交易風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防預(yù)警及處置程序，嚴(yán)厲打擊擾亂市場秩序、操縱市場等行為，確保市場規(guī)范有序運(yùn)行；加快法律法規(guī)建設(shè)，明確市場規(guī)則與主體權(quán)責(zé)，提高違規(guī)成本；培育規(guī)范碳咨詢、碳核查、碳資產(chǎn)管理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，提升專業(yè)化、精細(xì)化市場服務(wù)水平；強(qiáng)化統(tǒng)一大市場建設(shè)，規(guī)范各類自愿減排交易活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)碳排放資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。

創(chuàng)新推動(dòng)，推動(dòng)更有活力的自愿碳市場建設(shè)。“更有活力”強(qiáng)調(diào)市場的活躍度和流動(dòng)性。當(dāng)前，活力不足、流動(dòng)性欠缺、功能單一等問題，仍是制約自愿碳市場高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。破解這些難題，需以系統(tǒng)性創(chuàng)新重塑市場底層邏輯，激發(fā)市場內(nèi)生動(dòng)力：一是加強(qiáng)機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)市場活力引擎。推行“正負(fù)面清單 + 基準(zhǔn)線動(dòng)態(tài)調(diào)整”機(jī)制，明確不可開發(fā)和免予額外性論證項(xiàng)目類型，定期更新行業(yè)減排閾值，提高項(xiàng)目開發(fā)效率；建立分級(jí)分類準(zhǔn)入機(jī)制，降低新興領(lǐng)域項(xiàng)目和中小企業(yè)參與門檻，對(duì)大型工業(yè)減排項(xiàng)目嚴(yán)格核查，對(duì)農(nóng)林碳匯等項(xiàng)目適當(dāng)簡化流程；在依法合規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，逐步引入符合條件的自然人參與交易，激發(fā)市場主體多元化發(fā)展。二是強(qiáng)化產(chǎn)品創(chuàng)新，拓展市場活力途徑。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極參與碳市場建設(shè)，為市場參與者提供更豐富的風(fēng)險(xiǎn)管理工具；充分發(fā)揮中國核證減排量（CCER）資產(chǎn)功能，建立完善碳質(zhì)押、碳回購等政策制度，拓寬企業(yè)融資渠道，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入碳市場；同時(shí)，加強(qiáng)碳金融市場的監(jiān)管，完善風(fēng)險(xiǎn)控制體系，確保碳金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。三是推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新，增強(qiáng)市場活力支撐。借助數(shù)字化、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等前沿技術(shù)，重塑市場運(yùn)行模式：利用數(shù)字化手段實(shí)現(xiàn)全流程線上管理，壓縮項(xiàng)目開發(fā)周期；探索區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)在減排項(xiàng)目實(shí)時(shí)監(jiān)測與精準(zhǔn)計(jì)量、保障減排量登記不可篡改與可追溯等方面的應(yīng)用，降低核查成本與誤差，確保碳減排數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，提高數(shù)據(jù)管理效率，進(jìn)一步提升市場公信力。

開放合作，推動(dòng)更具國際影響力的自愿碳市場建設(shè)。我國自愿碳市場在全球舞臺(tái)上發(fā)揮更大作用，必須以開放合作的姿態(tài)，深度融入國際碳市場體系建設(shè)，通過標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、規(guī)則共建、跨境合作，逐步提升國際話語權(quán)與市場輻射力。一是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接消除合作壁壘。參考《巴黎協(xié)定》第六條、自愿碳市場誠信委員會(huì)等碳信用標(biāo)準(zhǔn)，借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)完善CCER核算和流程要求，提升CCER全球公信力，積極應(yīng)對(duì)國際貿(mào)易碳壁壘；加強(qiáng)與國際民航組織的對(duì)接合作，探索CCER參與國際航空碳抵銷與減排機(jī)制的可行路徑。二是深化規(guī)則共建重塑國際秩序。加強(qiáng)能力建設(shè)，開展國際碳市場規(guī)則研究，動(dòng)態(tài)跟蹤全球碳市場規(guī)則演變趨勢，確保我國在國際碳市場規(guī)則重構(gòu)中始終占據(jù)主動(dòng)地位；積極參與《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場機(jī)制規(guī)則制定，促進(jìn)建立兼顧各方利益的國際規(guī)則體系，推動(dòng)全球綠色低碳公正轉(zhuǎn)型；加強(qiáng)對(duì)話交流，通過國際論壇、機(jī)制合作、制度輸出、技術(shù)交流等渠道，分享我國在自愿碳市場機(jī)制設(shè)計(jì)、產(chǎn)品創(chuàng)新、監(jiān)管模式等方面的實(shí)踐成果，為全球碳市場規(guī)則建設(shè)提供中國智慧與解決方案。三是探索跨境合作拓展市場版圖。可以我國自愿碳市場為基礎(chǔ)，探索在《巴黎協(xié)定》第六條機(jī)制下對(duì)外開展項(xiàng)目合作，推動(dòng)“東盟”“一帶一路”合作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置、共建規(guī)則體系、集中登記辦理、規(guī)范整合交易，在更大范圍內(nèi)構(gòu)建以我為主的自愿碳市場，鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)參與國際自愿碳市場交易，拓展國際業(yè)務(wù)，提升國際競爭力。同時(shí)，吸引國際資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)市場的繁榮發(fā)展。

四、結(jié)語

《意見》的出臺(tái)，是我國在全球氣候治理格局中的重要戰(zhàn)略部署。推動(dòng)建設(shè)更加有效、更有活力、更具國際影響力的自愿碳市場，不僅是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵舉措，更是我國參與全球經(jīng)濟(jì)綠色競爭、提升國際話語權(quán)的重要抓手。通過構(gòu)建有效的市場機(jī)制，我國將以更低成本實(shí)現(xiàn)更大規(guī)模的減排；通過激發(fā)市場活力，將調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與低碳轉(zhuǎn)型的積極性；通過提升國際影響力，將為全球氣候治理貢獻(xiàn)中國智慧與方案。這一戰(zhàn)略部署，必將推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)全球可持續(xù)發(fā)展潮流，在人類應(yīng)對(duì)氣候變化的歷史進(jìn)程中寫下濃墨重彩的一筆。

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