城鎮化的推進意味著經濟社會結構的多重變革，其在我國的迅猛發展對生產、生活、生態產生了突破性、顛覆性的改變。然而長期以來，我國城鎮化以大中型城市為核心，縣城處于城鎮化發展的外圍地帶。伴隨著城鎮化增速的逐漸放緩，疊加新一輪科技革命和產業變革、社會主要矛盾轉化、經濟結構調整等時代背景的變化，我國城鎮化正逐漸轉向以縣城為載體的縣域城鎮化。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》），其中，對增強縣城產業支撐能力與產業基礎、提升縣城產業平臺功能等戰略任務作出具體部署。這一政策導向表明，縣城將是下一步城鎮化發展的主戰場，而產業發展將成為我國未來一段時間推進縣域城鎮化進程的關鍵內容。

產業發展為縣域城鎮化提供內在驅動力

馬克思在論述社會再生產理論時提出生產資料生產優先增長的規律，強調社會生產過程要優先發展工業。這一理論在實踐中得到驗證，從我國的發展經驗來看，經濟社會轉軌過程的不同階段都有支柱產業拉動，由產業發展拉動經濟增長，從而再帶動以城鎮化為標志的經濟社會結構轉型。如20世紀80年代的電子裝配和輕工紡織產業、90年代的家電產業和重化工業，21世紀以來的汽車制造、電子與通信制造、機械制造以及房地產業，這些產業的發展助推了不同時期的城鎮化發展，促使我國人口城鎮化率由1978年的17．9％提高至2021年的64．7％。

產業發展為縣域城鎮化發展提供內在驅動力，主要集中于以下三個方面：一是產業活動匯聚人力、物力和財力，是推進城鎮化進程的必然條件。生產是價值創造、價值增值的過程，必須要完成從要素投入到要素產出。勞動力、原材料、土地以及資金的投入是生產的開端，因而產業活動一旦開始就會伴隨著人力資本集聚、資金積累；產業活動規模的進一步擴大，可以帶動人口轉移、消費升級、城鎮范圍擴大，產生產業的虹吸效應與規模經濟效應，進而推動城鎮化進程。二是產業發展與城鎮化發展二者之間可以相互促進、相互轉化，產業發展以第二產業與第三產業的比重上升為主要任務，而城鎮化發展的主要特征之一是農業工業化，二者均以產業由農業部門向非農部門轉移為衡量標準，其發展過程交織影響、發展成果可以共享，彼此間能夠實現相互促進與轉化。三是新一輪科技革命和產業變革引發國內產業發展的深刻調整，強化了縣域城鎮化的后發優勢。我國過去的后發優勢經驗驗證了幼稚產業通過技術引進、知識學習等途徑可以縮短發展進程，實現跨越式發展、趕超發展。目前來看，在國內產業發展調整的機遇下，縣域城鎮化發展具有明顯的后發優勢，如能抓住產業調整的歷史機遇與重大機會，必將加速縣域城鎮化進程。

加快產業發展是推動縣域城鎮化的關鍵

目前，我國城鎮化已由快速增長轉向平緩增長，推進縣域城鎮化既是尋求城鎮化新的增長動力的主要途徑，也是改變長期以來城鎮化布局不合理的重要方式。縣域城鎮化的癥結聚焦于產業、人口、資金、消費等方面，如產業基礎薄弱，產業鏈條短、層次低、核心競爭力不足、結構與布局不合理等現象突出；人力資本不足，高學歷、高技術人才缺乏，人口老齡化問題不同程度地存在；財力不足，政府稅收能力、社會融資能力、資金使用可持續能力面臨挑戰；居民消費不振，消費意愿、消費能力、消費活力有待提升等等。這些難題導致縣城經濟根基脆弱、缺乏良性循環，制約著縣域城鎮化的步伐。

產業發展是解決縣域城鎮化這一系列難題的關鍵所在。在區域協調、工農平衡、共同富裕等城鎮化內在要求之下，縣域城鎮化的產業發展要遵循三個基本方向：一是產業結構高級化。當前我國縣城產業偏向于消費型而非生產型，產業類型主要涵蓋第一產業中的農業、第二產業中的簡單加工制造業以及第三產業中的商業與餐飲業等，促進產業結構升級，培育支撐縣域城鎮化發展的支柱產業是當務之急。二是產業就業擴大化。以大中城市為核心的城鎮化遺留下的城鎮化的區域不平衡不充分、農村空心化等難題，導致縣城吸納就業能力不強而農村勞動人口半失業狀態同時存在，解決就業供需結構性矛盾、穩定擴大縣城就業崗位是產業發展的又一方向。三是產業發展與縣域城鎮化的深度融合化。積極推進產業發展政策與縣域城鎮化現實需求相匹配、產業選擇與縣城要素優勢相契合、產業變革方向與城鎮化一般發展規律相符合，推進產業發展與縣域城鎮化的廣泛滲透、相互交織與深度融合。

分類打造縣域產業鏈，實現縣域城鎮化加速發展

在新一輪科技革命和產業變革的背景下，區別于以往工業化時代主要聚焦于發展速度、產業類型、增值能力等屬性，產業發展增加了產業空間關聯、產業上下游對接等新的關注點，促使產業走向以“鏈”為核心的發展模式。縣域城鎮化的發展也必將遵循這一趨勢，以打造縣域產業鏈為城鎮化道路的切入點。《意見》指出要“科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向”，因此，因地制宜、分類施策構建主導產業鏈條，成為破解縣城經濟發展痛點、打通縣域城鎮化堵點的重要路徑。

一般縣城應重視承接一般性制造業轉移。在基本公共服務難以保障、縣域綜合承載能力不足、產業平臺功能不健全的情況下，縣城產業發展要遵循“循序漸進、穩步推進”的原則，避免盲目追求產業規模加劇縣域財政風險與債務危機，應利用自身勞動力用工成本與土地成本優勢，承接先進地區的產業梯度轉移。如工業較為成熟的大中型城市，人口紅利喪失，用工成本攀升，一般縣城可以承接這類城市的一般性制造業產業。通過承接這類產業轉移，一方面可以促進農村剩余勞動力向非農產業部門轉移；另一方面有助于抓住國內產業結構調整與新發展格局構建的契機，逐步參與到國內產業鏈與價值鏈循環中。

衛星縣城應重視承接中心城市的產業鏈條延伸。中心城市具備較強的經濟輻射能力。與中心城市地理相鄰的衛星縣城具有顯著優勢，可以通過加強產業關聯、產業互補、產業配套，延伸中心城市產業鏈條，實現中心城市與衛星縣城的錯位發展、依存發展。在實踐中，一方面要破除市縣邊界思維，加強市縣互聯網、交通等基礎設施的互聯互通，突出衛星縣城低成本、近距離的現實優勢；另一方面充分發揮中心城市的極化效應、擴散效應、涓滴效應，以中心城市產業體系帶動縣城產業體系構建，通過重點幫扶、結對子等形式，打造“中心城市引領、市縣相互促進”的發展新局面。

特色縣城應重視基于自然稟賦發展特色產業鏈條。目前我國共有縣級行政單元1483個，縣城在區位條件、自然資源蘊藏等稟賦方面存在顯著的空間異質性，必須根據縣城自身特點與稟賦條件，科學布局產業鏈條，將自然稟賦優勢逐步轉化為產業特色優勢、市場偏好優勢、經濟發展比較優勢，凸顯縣域經濟的核心競爭力。在農產品主產區、具有發展農業優勢的縣城，構建精品農業產業鏈條；在具備文化或自然景觀優勢的縣城，構建特色旅游產業鏈條；在重點生態功能區、生態涵養型的縣城，構建生態化產業鏈條；在存在運輸樞紐、地理位置處于關鍵節點的縣城，打造交通運輸產業鏈條，保障產業鏈供應鏈通暢。

文 ｜ 張紅鳳 山東財經大學教授、張新穎 山東省社科理論重點研究基地山東財經大學新舊動能轉換研究基地研究人員

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