2013年10月，國務院印發了《國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號，以下簡稱《指導意見》），對化解產能嚴重過剩矛盾做了總體部署。近一年來，化解產能過剩矛盾各項工作穩步推進，但基礎還需繼續鞏固，要綜合施策，加以推進。

      經濟平穩運行，化解產能過剩矛盾工作有序推進

      今年以來，面對錯綜復雜的國際形勢和國內繁重的改革發展任務，中央在保持政策總體穩定的同時適時進行局部調整，有針對性地解決突出矛盾和問題，實現了穩增長與促改革、調結構、惠民生的有機結合，經濟運行持續平穩。其中，二季度經濟發展狀況總體比一季度有所改善。產能嚴重過剩行業按照《指導意見》要求，圍繞控增淘劣、提質增效、轉型升級、低碳發展，積極推進化解產能過剩矛盾各項工作。

      嚴控新增產能，投資勢頭減弱。各部門、各地區嚴格項目管理，停止核準和備案產能嚴重過剩行業新增產能項目，對新增產能項目一律不安排用地計劃指標，一律不受理和審批環評、能評文件，金融機構收緊了過剩行業信貸額度。對于確有必要建設的鋼鐵項目，必須實施等量或減量置換。

      在市場前景不明朗和調控力度加大的共同作用下，企業盲目擴大產能的意愿明顯減弱，產能嚴重過剩行業固定資產投資普遍下降。上半年鋼鐵、水泥、電解鋁行業固定資產投資同比分別下降8.4%、12.2%和31%，僅平板玻璃小幅上漲4.3%。從投資結構上看，絕大多數用于續建項目，主要投向產品深加工和節能環保、品種升級的技術改造等項目。

      加大淘汰落后，清理違規產能。今年4月工信部公布了2014年淘汰落后和過剩產能目標任務，計劃全年淘汰煉鋼產能2870萬t、電解鋁42萬t、水泥5050萬t、平板玻璃3500萬重量箱。截至目前，已有2260萬t煉鋼產能、8221萬t水泥產能、48萬t電解鋁產能、2868萬重量箱平板玻璃產能的壓減任務落實到具體企業、具體生產裝備。其中鋼鐵剩余淘汰壓減任務正在抓緊落實之中。

      在淘汰落后產能的同時，各地按照《指導意見》的要求，積極推進違規建成和在建項目的清理工作。截至目前，除河北、山東、山西外，主要產鋼省基本向發改委上報了清理整頓結果，據悉發改委將委托相關機構，按照產業政策準入條件、鋼鐵行業規范條件以及節能、環保標準進行評審，在此基礎上，聯合相關部門出具備案意見。

      出臺配套政策，促產業平穩運行。《指導意見》印發后，各地區出臺并組織實施了本地區化解產能嚴重過剩矛盾實施方案。從方案內容看，河北省是行政、法律與經濟、市場多種手段并舉，其他地方以市場為主，輔以行政的監督檢查。各部門按照指導意見的分工，積極推動配套政策的研究制定，目前已陸續出臺20多項配套文件，涉及環保、國土、標準、質量、安全、價格、財稅、金融等方面。其中，鋼鐵企業反映多年的取消加工貿易進口鋼材保稅政策于7月31日開始實施，首批取消保稅政策的鋼材約占加工貿易進口鋼材的45％。

      在環保等政策的約束和市場的倒逼作用下，產能嚴重過剩行業企業開始出現優勝劣汰分化趨勢，寶鋼、沙鋼、中信泰富特鋼、新興鑄管等一批管理、技術、裝備先進的企業優勢進一步顯現，一些不具備競爭力鋼鐵企業資金鏈出現問題，被迫停產，但產能過剩行業總體生產運行平穩。上半年全國粗鋼、水泥、電解鋁、平板玻璃產量，同比分別增長3%、3.6%、7.4%、4.7%，船舶手持訂單量1.52億載重噸，同比增加39.5%。效益有所好轉，1-6月重點大中型鋼鐵企業實現利潤74.80億元，同比增長133.4％。

      推動結構調整，擴大市場需求。今年3月，國務院印發了《關于進一步優化企業兼并重組市場環境的意見》，對加快推進企業兼并重組做了部署。6月經國務院同意，發改委批復了《河北省鋼鐵產業結構調整方案》。據悉《關于重點產業布局調整及產業轉移的指導意見》也即將出臺。作為鋼鐵產能第一大省的河北省，其鋼鐵產業結構調整的主要目標，一是到2017年底全省壓減6000萬t粗鋼產能，到2018年底全省壓減7370萬t粗鋼產能，到2020年底全省粗鋼產能控制在2億t左右；二是鋼鐵冶煉企業數量減少60%，形成2家特大型、3家大型、10家特色鋼鐵企業集團占主導的“2310”格局，這15家大型鋼鐵企業集團產能占全省的90%以上；三是在減量置換的基礎上，實施京唐二期、國豐重組搬遷、承德釩鈦基地等重大布局調整項目，統籌研究石鋼搬遷、武安城區周邊鋼鐵企業重組搬遷；四是全面取消HRB335MPa及以下熱軋帶肋鋼筋生產，全面淘汰450m3及以下高爐、40t及以下轉爐；五是品種質量大幅提升，80%以上鋼鐵主體工藝裝備達到產業政策準入條件，能耗、污染物排放較2012年分別降低17%以上。對河北省鋼鐵產業結構調整，國家將在中央財政資金支持、失業保險基金使用、融資授信、產業轉型升級試點、項目核準等方面加以支持。

      除河北外，許多地區也把化解產能過剩矛盾作為契機，積極推進產業結構調整。如湖北對全省鋼鐵產業發展進行總體規劃，主動提出實施鋼鐵產業結構調整；廣東引入寶鋼優勢企業，以湛江布局調整項目為抓手對本省鋼鐵產能進行聯合重組和轉型升級，尤其是廣鋼轉型退出的做法，值得中心城市鋼廠借鑒。

      在調整產業結構的同時，國家加快推進具有全局性、基礎性、戰略性意義的重大工程建設，定向精準促進投資增長。向社會發布了首批鼓勵社會投資80個示范項目，包括交通基礎設施、信息基礎設施、清潔能源工程、油氣管網及儲氣設施、現代煤化工和石化產業基地等5類，總投資1.3萬億元。中央預算內1/6的資金用于棚戶區改造和配套基礎設施的建設。全面啟動老舊運輸船舶報廢更新工作，行政執法和公務船舶建造進展順利。研究設立“國家重點產業發展和轉移投資基金”，著力擴大消費需求，培養新的經濟增長點。

      總的來看，有利于化解產能嚴重過剩矛盾的社會氛圍逐步形成，各項政策合力進一步加強，企業主動轉方式、調結構的意愿明顯增強，且出現優勝劣汰分化，原材料價格回歸合理，行業盈利水平有所回升，化解風險處于可控狀態。但是化解產能嚴重過剩矛盾工作取得的積極變化，還難以扭轉產能過剩行業面臨的困境，化解產能過剩矛盾工作只是剛剛開始。

      保增長基礎脆弱，化解工作面臨多重困難和挑戰

      盡管上半年經濟運行處于合理區間，但一些指標弱于預期，特別是投資持續回落，新增長點難以彌補傳統增長的萎縮，經濟下行壓力仍然較大，潛在的風險不容忽視。在此形勢下，化解產能過剩矛盾工作面臨多重困難和挑戰。

      地方經濟穩定面臨較大壓力。為盡快取得實效，一些地方在工作中不得不以行政手段為主，將淘汰壓減產能任務層層分解到市、縣政府和企業，企業抵觸情緒較大，即使關閉也是“為了搞好與政府的關系”。由于短時間內接續產業難以到位，產業轉型尚需時日，地方經濟下行、企業職工下崗、社會穩定壓力增大。1-6月河北規模以上工業增加值同比增長4.6%，為20年來同期最低。

      過剩產能反彈壓力加大。為了保經濟增長，稅收增加，一些地方政府一方面幫助已關停的產能恢復生產，復工已叫停的違規在建項目。另一方面，對效益好轉的水泥平板玻璃項目，在審批權下放的情況下，產能擴張勢頭有所上升，產能過剩反彈壓力加大。

      相關的法律法規支撐不足。一是落后產能退出的法律依據不足，如河北需淘汰壓減產能工藝裝備大多高于國家淘汰落后標準，拆除其設備缺乏法律依據，且易引起債務糾紛。二是破產企業重組的法律不完善，企業關閉破產會引起諸多單純由企業難以化解的社會性問題，需要通過法律程序保護相關各方利益。三是富余職工安置的政策措施不到位，一些落后地區人員安置渠道有限，退出企業資金實力不足，職工安置的社會保障體系仍不完善。另外，國有企業歷史遺留問題仍然存在，農民工的市民化，多數已無可能再回到農村就業，要解決上述問題，需要法律的支撐和保障。

      金融風險值得警惕。一方面，過剩產能的退出導致銀行呆壞賬增加，最近山西、四川、黑龍江等地都有鋼鐵企業因銀行債務陷入危機；還有一些企業被溢價收購，造成收購方資產虛增，實際債務增加。另一方面，一些銀行惜貸壓貸抽貸，企業融資成本上升，加重了企業困難；部分企業因互保聯保，信用違約風險上升。上半年，鋼鐵行業項目資金來源中，企業自籌資金占88.4%，其中，企業自有資金只占25.9%，其他多為高成本的融資，金融風險增大。

      因此，要處理好運用行政手段和發揮市場作用的關系，尤其是存量的調整要交給市場，用時間換空間；處理好化解產能過剩與社會穩定的關系，把職工安置、培訓、社會保障的工作放在化解產能過剩矛盾的重要位置，要有政策預案；處理好金融風險與支持優質企業發展的關系，加強信息引導，風險預警研判，切忌因噎廢食，兩敗俱傷；處理好去產能化與支持實體經濟發展的關系，防止資本“脫實入虛”，對實體經濟造成傷害。

      宏觀政策總體穩定適度微調，化解產能過剩矛盾堅定不移

      下半年，經濟運行有望基本平穩，從主要經濟指標情況看，出口有望小幅回升，社會消費品零售總額增速將穩中略升，但受制造業和房地產開發投資增速放緩的影響，整體固定資產投資增速將繼續回落。盡管下半年經濟總體呈好轉態勢，但由于去年下半年指標翹尾，所以，今年下半年經濟指標處于平穩狀態。國務院在聽取上半年經濟形勢分析后，明確提出宏觀調控要“噴灌”“滴灌”不搞“大水滿灌”，要定向精準發力，實施“微刺激”政策。下半年，或者說今后一段時間內，化解產能過剩矛盾要重點抓好以下幾個方面工作：

      堅決遏制過剩行業新增產能。一方面，各部門、各地方嚴格項目管理，停止核準和備案產能嚴重過剩行業新增產能項目，對新增產能項目一律不安排用地計劃指標，一律不受理和審批環評、能評文件。確有必要建設的鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃項目實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環境敏感區域，實施減量置換。即使投資審批權限下放，地方也必須遵守這一原則；另一方面，對違規核準、備案，支持和默許的各部門、各級地方政府，和自行違規建設產能過剩項目的，實施曝光、嚴肅查處。

      加大淘汰落后產能力度。督促地方分解淘汰任務，尤其是河北省，采取有效措施，確保完成2014年淘汰落后產能和壓縮過剩產能的目標任務。對未完成節能減排、淘汰落后任務的，實施環評、能評限批。對相關協會和企業反映的地條鋼泛濫擾亂鋼鐵市場秩序問題，發改委正會同國家質檢總局等相關部門抓緊研究制定打擊地條鋼的措施。實施有獎舉報，發動企業、群眾、媒體等多方力量確定地條鋼生產、銷售、使用的企業和窩點，精準打擊，加大執法力度，同時，抓緊研究將營改增擴圍到建筑行業。中央與地方聯手、多部委聯合將打擊地條鋼生產、銷售和使用作為化解產能過剩矛盾，整頓市場秩序的重要任務。

      強化標準約束作用。一是環保標準約束，適時研究提高能耗、環保等標準，擴大應用范圍，強化執行力度，嚴格污染物在線監測，對不達標企業要限期整改，對整改后仍不達標的堅決關停。二是研究制修訂高強度建筑用鋼、鋼結構、高標號混凝土、節能玻璃等使用標準和設計規范，引導產品結構優化升級。相關鋼鐵企業在重視生產產品標準的同時，積極參與和推動使用標準和設計規范的制修訂工作，規范市場秩序。

      完善金融政策。加強和改進信貸管理，對違規建設項目、對產業政策限期淘汰的落后產能、禁止生產的產品以及達不到節能減排、安全生產、產品質量要求的企業，一律禁止放貸、發債、上市融資。在風險可控，商業可持續的前提下，對產能嚴重過剩行業的企業實施結構調整、轉型轉產和“走出去”投資建廠給予融資支持，金融機構通過參與產能化解，減低信貸風險，促進產融結合，實現雙贏。目前，體制上還存在一些障礙，但也是改革的方向。

      妥善做好人員安置工作。一是各地要切實負起責任，提早謀劃、做好預警、平穩過渡。人力資源部要加快落實退出企業職工安置的各項政策措施，研究化解產能過剩矛盾過程中妥善做好人員安置工作的預案。二是積極穩妥解決職工勞動關系變更、社會保障關系接續、拖欠職工工資支付等問題，發揮失業基金的避險功能，減少隱患。積極研究拓寬失業保險基金支出渠道，用于支持退出企業職工安置工作，促進社會和諧穩定。三是將失業人員納入就業服務體系，落實好促進自主創業、鼓勵企業吸納就業和幫扶就業困難人員就業的政策，加強對失業人員的就業、創業的培訓、指導和服務。

      加強監督檢查。一是納入地方政府政績考核體系。日前，環保部、發改委等六部門制定了《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法實施細則》，規定的考核指標，第一就是產業結構調整優化，包括遏制產能過剩行業盲目擴張，分類處理產能嚴重過剩行業違規在建項目、淘汰落后產能以及搬遷城市主城區污染企業四方面內容。該指標的分值為12分，其中淘汰落后為6分，其他三類各占2分。考核結果將作為各地領導班子和領導干部綜合考評的重要依據，對未完成考核指標的，由國務院主要負責同志約談地方政府主要負責人。二是樹立正面典型，嚴懲頂風擴能。下半年，國務院將組織對各地化解產能嚴重過剩矛盾工作的專項督查，對還越權審批、邊批邊建、未批先建的違規項目進行重點查處，并向社會曝光。同時，總結推廣各地化解產能嚴重過剩矛盾的好經驗、好做法，充分發揮典型示范帶動作用。三是加強信息引導。抓緊建立鋼鐵、電解鋁項目信息庫和產能嚴重過剩行業信息預警系統，完善協同監管機制。目前，鋼鐵、電解鋁項目庫進展順利，有望年底交付使用，數據庫信息將是銀行實施有保有壓信貸等宏觀調控政策的重要依據。同時，依托相關協會建立產能過剩行業信息預警體系，爭取明年一季度試運行。

      化解產能嚴重過剩矛盾的任務十分艱巨，是一項長期、復雜的系統工程，要堅持不懈、持之以恒、積極穩妥地加以推進。產能過剩又是一個帶有普遍性、規律性的經濟現象，要做好化解工作，必須充分尊重市場和經濟發展規律，綜合運用法律、經濟、市場以及行政等多種手段，還需各部門相互配合、形成合力，地方政府、協會、企業大力支持。解決得好，就能帶動產業結構調整和轉型升級，推動經濟持續健康發展。

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