為充分發揮數據要素的乘數效應，推動數字經濟高質量發展，2023年12月15日國家數據局發布了向社會公開征求《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）（征求意見稿）》意見的公告。從黨的十九屆四中全會首次提出將數據作為生產要素，充分肯定數據在生產力中發揮的重要作用，到以《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》為頂層設計的數據要素“1+N”政策體系逐步優化成形，標志著中國數據要素市場從自發探尋轉入規范探索的新階段。

數據要素政策既涵蓋了對數據要素確權、數據要素市場建設等問題的規劃，還包含了對數據要素生產、流通等環節的規范，是數據要素戰略行穩致遠的風向標。本文從國外數據要素市場發展和國內現有政策工具分布等方面展開分析，并提出相應的對策建議。

表1  中國與美國、歐盟數據要素市場規模對比（2022年）

國外數據要素市場發展路徑

從表1數據上看，美國和歐盟的數據經濟絕對規模較為引人注目，美國擁有最大的數據市場規模，歐盟次之。但中國在數據經濟價值增長上位列第一，且中國擁有最多的數據供應型企業，較具發展潛力和發展前景。

在數據要素市場建設中，美國主要遵循“政府引導、企業參與、市場運作”的模式。歐盟遵循“數據一體化市場”的總體戰略。究其共性發展路徑，可以總結為以下六個方面。

1、完善數據要素市場法律法規。歐美在數據要素市場方面有著較為完善的法律法規體系，如美國頒布的《美國數據隱私和保護法案》、《聯邦數據戰略與2020年行動計劃》、《開放政府數據法案》等政策法規，歐盟通過的《通用數據保護條例》(GDPR)、《開放數據指令》、《數據法案》、《數據治理法》等法律，建立數據交易市場、促進政府數據開放、推動數據利他和開放利用、提升數據治理能力、保障數據隱私和安全等。

2、推進數據要素市場基礎設施建設。美國投入大量資金用于數據基礎設施建設，在數據采集、存儲、處理、傳輸和安全等各個環節，建立起覆蓋廣泛、實時高效的、智能互操的各類網絡中心或數據平臺。歐盟建立涵蓋金融、農業、交通、能源、健康等十個領域的“歐洲數據空間”，推動歐盟內部數據的自由流通。

3、構建數據要素市場生態圈。數據要素市場生態圈建設主要由政府、企業、非營利組織、個人等多個主體共同參與。政府通過制定相關政策和法規，引導和規范數據要素市場的發展。企業通過投入技術、資金等資源，建設和運營數據要素市場。非營利組織通過提供數據要素市場相關的服務，促進數據要素市場的可持續發展。個人通過參與數據要素市場，獲得數據要素帶來的經濟和社會效益。如美國頒發《數據經紀商法案》培育數據中介與數據信托等市場主體，歐盟鼓勵第三方數據機構為數據市場參與者提供數據服務。

4、培養數據要素市場人才。鼓勵和支持數據要素市場人才的創新和創業，美國設立多個數據科學和技術中心，為數據要素市場人才提供實踐和研究的平臺。歐盟建立數據科學碩士課程，加強數據科學家和工程師的培訓，并每年舉辦數據科學和創新大賽，吸引全球的大學生和研究機構參與，為數據要素市場的發展提供人才支撐。

5、構建數據要素市場可信流通環境。歐美均設立數據要素市場監管機構，建立數據分類和風險評估機制，加強數據要素市場退出機制建設，并加強行業自律，建立行業自律組織，促進數據要素市場的規范發展。如歐盟委員會就制定了一套包含數據資源利用、數據安全、數據隱私保護、數據市場準入、數據定價、數據交易監管等指標的數據要素市場風險評估指標體系。

6、加強數據要素市場國際合作。歐美達成“歐盟—美國數據隱私框架”協議，歐盟與日本簽署跨境數據流動協議，美英簽署《數據訪問協議》等，促進數據要素的跨境流動和合作。

中國數據要素相關政策工具

數據要素政策是中國在數據要素領域進行宏觀調控和政策引導的重要手段。我們發現，政策工具的組合運用呈現重供給、輕需求的狀態。

（一）從供給側看

在供給面政策工具中，數據基礎設施備受重視。政策文件顯示，中國致力推動數據中心、“采-存-算-管-用”數據庫和大數據系統、云邊協同中心建設，推動數據中心向規模化、綠色化、智能化方向發展。其次，中國積極發展大數據、云計算、人工智能、隱私計算、區塊鏈、數據控制等技術，促進全社會算力資源、數據資源向智力資源高效轉化，推動行業數據大腦、城市數據大腦建設。然而，在政策體系中，資金投入和人才支持占比相對較低。資金投入結構尚不合理，主要集中在數據基礎設施建設和數據采集、存儲、處理等方面，針對數據應用和數據分析等方向的資金投入相對較少。數據要素政策尚未形成完整的人才培養、引進、激勵和保障體系，相關政策在人才培養、引進等方面的支持力度不足。

（二）從需求側看

在需求面政策工具中，示范工程地位凸顯。中國通過數據基礎制度示范區、數據價值化示范區、數據流通示范區、數據要素綜合試驗區等示范工程的建設，形成數據要素發展示范和引領，推動數據要素產業發展、提高數據要素利用效率和公眾認同度等。其次為跨境交流和多元合作。充分利用跨境交流以及我國政府與其他部門、企業、社會組織等的多元合作，打破國際間、政府部門間、政企間、企業間的數據壁壘，推進中國數據要素發展安全，實現中國數據要素政策的創新和國際話語權的提升。

（三）從政策環境看

在環境面政策工具中，相關政策主要集中在制度規范。中國通過建立健全數據資源產權、交易流通、數據要素分配、開放共享、數據安全、跨境傳輸管理等基礎制度和標準規范，為數據要素的規范化采集、傳輸、應用等提供發展依據和規劃。其次，側重平臺建設和政府監督，相關政策積極推動政府主導型和企業主導型數據流通交易平臺建設，促進數據產品交易、資產憑證服務、交易合規監管等業務開展，促進數據高效合規流通，推進數據要素市場化發展。政府監督相關政策，不僅包括對數據要素政策實施過程各方面的監督，還包括對政策實施效果的評估反饋。然而，相關政策中金融支持占比較低。金融支持既可以彌補數據要素市場發展的資金缺口，還可以引導社會資本投入數據要素市場，有必要健全和完善金融支持相關政策。

中國數據要素市場高質量發展對策

（一）深化數據要素市場供給能力

1、加強數據基礎設施支持。國家需進一步加大投入建設數據通信網絡，促進數據要素流動。同時，加大數據中心和云計算基礎設施投入，建立完善的基礎設施標準，并加強數據安全基礎設施建設，包括數據加密、安全傳輸、安全存儲、安全訪問等，以促進數據要素的合理可信開發和利用。

2、加強財政和稅收支持。一方面，政府要給予數據要素相關企業稅收優惠政策，如減免企業所得稅、增值稅等，降低企業成本，吸引企業進入數據要素市場和激勵企業加大投入。另一方面，通過設立數據要素產業發展引導基金、技術創新基金、數據創新基金、投資基金、投資基金聯盟等，加大政府和社會資本合作力度，吸引社會資本投入數據要素市場，提高數據要素產業的競爭力和創新能力。

3、加強數據專業人才引育。在數據人才培育上，政府、企業、學校等要聯合建立數據人才培養基地和實訓基地。數據人才培養基地可以開設數據科學、數據分析、數據挖掘等課程，培養具備數據素養、數據技術、數據管理、數據治理等技能的國際視野數據人才。數據實訓基地可以模擬實際數據應用場景，為數據人才提供數據處理、數據分析、數據挖掘等技能的實訓機會；在數據人才引進上，通過優惠政策和國際合作，制定數據人才引進機制、激勵機制、使用機制和退出機制，激發數據人才工作活性，實現關鍵崗位的數據人才儲備，推進優質數據人才吸納。

（二）強化數據要素市場需求釋放

1、加大政府數據資源采購力度。制定數據采購的政策，明確數據采購的范圍、對象、程序和要求，規范數據采購行為。除公共數據開放平臺外，建立數據采購平臺，提供數據采購的公共服務，包括數據采購的發布、查詢、競標、中標、交付、監督和評估等功能。并加強數據采購的培訓和教育，包括數據采購的政策法規、數據采購的技術和方法、數據采購的合同管理、數據采購的監督和評估等，提高政府工作人員的數據采購意識和能力，提高數據采購的效率和質量。

2、加大企業參與數據要素市場強度。一是加強企業數據要素應用培訓的宣傳和推廣，聯通高校、科研機構、行業協會等，邀請專家學者進行講座、組織研討會、開展實戰演練等方式，提高企業員工的數據素養和數據應用能力。二是，建立企業數據要素市場合作平臺，構建政府部門、企業和科研機構的信息共享機制和信息反饋機制、數據共享機制和數據分析機制，促進數據要素市場最新動態和政策的即時獲取，推進數據分類、數據授權、數據交換等安全流通，發展數據分析工具、數據分析方法、數據分析報告等數據配套服務。

3、加大數據要素市場國際交流與合作。加強數據要素市場的政策對話，參與數據要素市場國際規則制定和推動數據要素市場的標準國際化，推進解決數據要素市場中的關鍵問題，如數據分類、數據共享、數據安全等，提升全球數據要素市場的話語權。建立數據要素市場的國際合作機制，開展國際數據合作項目，如數據共享平臺建設、數據安全合作等，促進我國企業拓展海外數據要素市場，將數據要素產品和服務推向國際，提高企業的國際競爭力。

（三）優化數據要素市場治理體系

1、建立數據要素市場安全保障機制。深入推進數據安全法律法規制定，加強數據安全監管和執法，構建數據安全防護技術體系，推動數據安全風險評估和管理。包括積極宣傳和提高數據安全意識與認識，加強數據加密技術、數據備份和恢復技術、入侵檢測和防御技術、安全審計技術、安全管理技術等安全技術培訓，建立數據安全職責、數據安全流程、數據安全規范等數據安全管理制度，實現數據安全事件日志、數據安全事件報警、數據安全事件響應等數據安全監測。

2、建立數據要素市場評價和認證機制。制定數據要素市場評價認證標準，建立由政府、行業協會、第三方機構等共同組成的評價認證機構，推動數據要素市場評價認證的應用和公示。一方面關注對數據要素市場體狀況的整體評估，包括市場規模、發展速度、市場競爭情況、數據安全等。另一方面關注對數據要素市場各環節的認證，包括數據要素的質量、可靠性、安全性、完整性、合規性，數據提供者、數據使用者和數據交易所等，由此提高數據要素市場的透明度和規范性，增強市場參與者的信任度，促進數據要素市場健康發展。

3、充分激發數據要素市場金融支持。通過政策支持，制定優惠的貸款政策，降低融資成本，為數據要素市場的企業提供融資支持。通過政策引導，鼓勵金融機構推出適合數據要素市場的金融產品。并鼓勵金融機構與數據要素市場企業建立戰略合作關系，共同開展數據要素市場的融資、投資、風險管理等活動，提高市場參與者的積極性。

（作者許鑫系華東師范大學經濟與管理學院教授、博士生導師，上海高校智庫主任；葉丁菱系華東師范大學經濟與管理學院博士研究生。許鑫教授持續關注新技術、新產業、新業態、新模式等新型經濟形態，關心新興技術治理，本專欄以“產業與治理”為主題，探討科技創新在經濟社會發展中的前瞻性問題。）

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