中央經濟工作會議12月11日至12日在北京舉行。在財政政策方面，會議指出，要實施更加積極的財政政策。

對此，業內人士認為，“更加積極”的政策取向，意味著2025年財政政策將加大逆周期調節力度。從“量”上看，提高財政赤字率，增加發行超長期特別國債等措施都將有效發揮財政逆周期調節作用；從結構方面看，隨著居民的需求從生存型消費逐步進入到發展型消費，財政支出將更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線。

專家預計2025年財政赤字率或將超過3%

在財政政策方面，會議指出，要實施更加積極的財政政策。提高財政赤字率，確保財政政策持續用力、更加給力。加大財政支出強度，加強重點領域保障。

民生銀行首席經濟學家溫彬認為，這既是對沖外部環境變化帶來的不利影響、提振市場主體信心和預期、持續增強經濟內生增長動力的現實需要，也是財政更好發揮國家治理的基礎和重要支柱作用的應有之義。

根據國際貨幣基金組織統計數據，2023年末G20國家平均政府負債率118.2%，G7國家平均政府負債率123.4%。同期我國政府全口徑債務總額為85萬億元，其中，國債30萬億元，地方政府法定債務40.7萬億元，隱性債務14.3萬億元，政府負債率為67.5%。

“考慮到當前我國全口徑政府債務率僅為67.5%，遠低于G20和G7國家120%左右的平均水平，尚存在較大舉債空間。”溫彬預計，2025年財政赤字率上調至3.8%，赤字規模比2024年增加1萬億元左右，增加部分繼續全部由中央承擔，并通過轉移支付方式安排給地方使用，地方赤字規模與上年持平。

中誠信國際研究院認為，實施更加積極的財政政策，需兼顧政策力度、結構與效率。一方面，財政發力“量”很重要，對于當前穩增長、擴內需、提振信心、扭轉信用收縮趨勢來說非常關鍵。2025年預算赤字建議提高至3.4%以上，必要時可安排3.8%左右，預算赤字規模將上升至約5萬億元，廣義赤字規模或達13萬億元，有助于彌補土地財政弱化帶來的財政缺口，保障合理必要支出，為擴內需、穩增長等提供財政支持。

粵開證券首席經濟學家羅志恒認為，赤字率提高意味著赤字規模將進一步提高，有利于擴大支出力度，強化財政的逆周期調節能力，更好地防風險、惠民生、穩增長，同時更能傳遞政策意圖，具有較強的政策信號意義。此外，赤字規模中大概率仍是以中央國債為主，通過轉移支付的形式能夠更好保障基層財力穩定，提升地方財力的可支配程度，有利于地方做好“三保”工作。

2025年超長期特別國債發行有望加碼

會議還指出，增加發行超長期特別國債，持續支持“兩重”項目和“兩新”政策實施。增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。

對此，溫彬預計，用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設的超長期特別國債規模可能繼續按1萬億元安排，與2024年規模持平，從而增強對長期限項目的保障能力；用于支持六大行補充核心一級資本的特別國債規模或為1萬億元，預計可提升六大行核心一級充足率1個百分點左右，以提升六大行經營質效，增強信貸投放能力。

溫彬表示，一方面，地方政府需擴大專項債券發行規模補充綜合財力，用于置換隱性債務、回收閑置存量土地、收購存量商品房用作保障性住房等。另一方面，“十四五”收官和加快構建現代化基礎設施體系要求下，2025年一大批重大工程和重點項目將會陸續開工建設，基建項目新增資金需求仍然較高。

中信建投證券首席經濟學家黃文濤認為，2025年財政狹義赤字率和廣義赤字率（含專項債和超長期特別國債）均將有較大提升空間。預計2025年財政赤字率提升至4%以上，專項債和超長期特別國債額度有較大規模增長。

羅志恒認為，為提高專項債的支出進度并降低風險，有必要從“先定額度再找項目”變成“根據項目儲備情況定額度”，同時分配上要向債務負擔輕、產業基礎好和人口流入地區傾斜。從長期看，伴隨優質項目逐步減少，專項債要回歸本源，新增額度也有必要隨之調整。

優化財政支出結構與經濟發展階段相匹配

會議還指出，優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層“三保”底線。黨政機關要堅持過緊日子。

中誠信國際研究院認為，相較于絕對規模，結構與效率決定了財政發力的質量和可持續性。會議提出要“優化財政支出結構”，財政支出結構應與經濟發展階段相匹配，從“以投資為主”轉向“投資與消費并重”，從建設型財政向民生型財政轉變。

溫彬預計，財政支出將聚焦民生領域以及供需共同受益、具有乘數效應的民生建設、先進制造、基礎設施短板等領域。與此同時，堅持有保有壓，黨政機關過緊日子，從嚴控制一般性支出，加強“三公”經費預算管理，努力降低行政運行成本。

羅志恒認為，會議提出“優化財政支出結構，提高資金使用效益，更加注重惠民生、促消費、增后勁，兜牢基層‘三保’底線”，與“適當提高退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金，提高城鄉居民醫保財政補助標準”相互呼應。

近年來，我國持續優化財政支出結構，民生領域支出占比持續提高，這既是當前經濟發展階段變化的要求，也是滿足人民美好生活需要的要求，還是經濟進一步發展的要求。伴隨我國經濟發展水平逐步提高，居民的需求從生存型消費逐步進入到發展型消費，醫療、教育、養老等方面需求上升，有必要優化財政支出結構。

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