中共中央、國務院出臺《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（又稱《數據二十條》），就如何建立和健全關于數據要素基礎制度體系提出了全面、系統的意見。作為全球第一份系統構建數據基礎制度的政策文件，《數據二十條》既是落實黨的二十大會議精神的重要舉措，也是踐行習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明體現，意義重大、影響深遠。
數據作為一種新型生產要素，有助于大幅提升我們對人類社會及其運行規律的認識能力和認識水平、優化社會生產和組織方式、創新社會交往和商業模式，持續放大和增強勞動、土地、資本、技術等傳統生產要素的生產力，不斷改善和發展社會生產關系。在全面建設社會主義現代化國家、向第二個百年奮斗目標進軍的歷史發展新階段，深刻認識數據這一新型生產要素的歷史意義和社會價值，通過構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用，有助于促進國家數字經濟快速轉型和升級，深化創新驅動、推動高質量社會經濟發展，推進人類社會的數字文明建設，引領創造人類文明新形態。
中共中央、國務院早在2019年11月26日發布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》中就明確提出，要加快培育數據要素市場、提升社會數據資源價值、根據數據性質完善產權性質以及建立健全數據產權交易和行業自律機制。在此基礎上，《數據二十條》著力構建我國數據基礎制度的“四梁八柱”，探索建立保障權益、合規使用的數據產權制度，合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度，體現效率、促進公平的數據要素收益分配制度和安全可控、彈性包容的數據要素治理制度，有助于激活數據要素潛能，規范數據市場發展，科學回應了數據要素治理的時代之問與實踐之問。數據要素治理是當前各個國家和地區同步面臨的重大理論和實踐問題。《數據二十條》致力于推動形成中國特色的數據要素治理新模式。《數據二十條》要求建立健全數據產權制度，根據數據產權結構性分置的理念，明確數據要素各參與方的合法權益和數據財產權利，有利于穩定生產和交易預期，鼓勵數據資源高效流通和利用到數字經濟活動的各個環節，釋放數據要素價值紅利，促進全體人民共享數字經濟發展成果。《數據二十條》在著力發揮數據要素經濟價值的同時，也高度重視個人信息權益保護，落實和保障《民法典》《個人信息保護法》關于個人信息權益保護的相關規定，強調數據處理者要依法、依規生產和流通數據，特別強調要建立健全個數據確權授權機制，解除全體人民參與數字經濟活動的后顧之憂。《數據二十條》立足新發展階段，貫徹落實中央經濟會議提出的“更為安全”的新發展理念，將數據安全作為培育和發展數據要素市場，發揮數據要素市場價值的底線和紅線，通過加強數據分類分級管理，積極預防數據在國內市場和跨境流動中的安全風險。在數據產權方面，《數據二十條》創造性地提出了數據產權“三權分置”思路，對于解開全球各法域正面臨的數據產權配置難題，形成中國特色的數據產權制度具有重要意義。與實物生產要素不同，數據資源常常是多方主體共同參與和協作生產的結果，從一開始就面臨多重主體的多元權利主張，既涉及提供信息內容的信息來源主體的正當權益，也包括提供數字化載體的數據處理者的財產性利益。信息來源者的利益因主體類型而異，在個人數據中表現為自然人的隱私和個人信息權益，在非個人數據中主要表現為信息來源企業在主體信息、經營信息和商業秘密上的合法權益。數據處理者也可能是相互協作共同完成某種商業經營活動的多個企業，在商業協助過程中分別投入甚至同步獲取了特定數據。同時，大量數據的產生是以人們在日常社交、網絡消費和工業生產活動的副產品的形式出現的，各相關方在數據要素生產過程中的投入專門性與實物生產存在明顯差異。這些新特點對以有體物為原型的財產所有權權利框架提出了重大挑戰，需要一種更具解釋力的財產權利框架。為了解決這一難題，《數據二十條》基于數據資源上的權利結構性分置思路，提出分別確認數據要素各參與方在數據權利束體中可以各自主張的合法權益。《數據二十條》在重申《民法典》和《個人信息保護法》關于個人信息權益優先保護之精神的同時，明確提出了數據處理主體的數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權等多種數據財產權利，并確認了因此取得收益的權利；還在區分公共數據、企業數據、個人信息數據的基礎上對這些數據財產權的具體形態作了進一步闡釋。這有助于充分保障數據活動各參與方的正當權益，調動各方當事人的參與積極性、激活數據要素價值創造，推進建立數據“共同使用、共享收益”的新模式，從而培育壯大健康有序的數據要素市場。在數據流通和交易方面，數據要素的流通形式具有多樣性，包括許可使用、多方安全計算、數據內容整體復制等多種實踐做法。與傳統生產要素的流通相比，數據要素的流通和交易不僅需要關于數據整合、數據分析、數據傳輸和數據安全的技術支撐，具有較高技術門檻，而且還面臨實質性的權屬核驗成本，需要一套新的可信流通環境。為此，《數據二十條》在要求規范場外交易的同時，特別強調培育壯大場內交易，旨在建立數據來源可確認、使用范圍可界定、流通過程可追溯、安全風險可防范的數據可信流通體系。為此，《數據二十條》一方面鼓勵培育多類型多層次的數據交易場所，為潛在數據交易需求方提供便捷的信息發布、交易撮合和技術支持等基礎服務；另一方面強調國家頂層設計和統籌布局，通過出臺數據交易場所管理辦法，搭建區域性和國家性的數據交易場所互聯互通平臺，構建規范、高效、有序的數據交易市場體系。此外，《數據二十條》強調數據流通服務生態建設，要求加強數據服務商在信息發布、合規認證、資產評估、數據托管等方面的制度建設，規范我國正在興起的數據經紀人和數據經濟業務，促進數據要素的高效、有序流通。在數據要素收益分配方面，《數據二十條》堅持在市場化資源配置機制的指導下，按照“誰投入、誰貢獻、誰受益”的原則依法依規保護各參與方的投入產出收益，確保在開發挖掘數據要素價值各環節的投入有相應回報，強化基于數據價值創造和價值實現的激勵導向。《數據二十條》確立按貢獻決定報酬的分配機制，符合每個人得其所應得的公平原則的基本要義，同時具有維護各方當事人合理利益預期、鼓勵各方當事人積極參與數據要素的生產和流通、激活數據要素價值的重要作用。《數據二十條》也特別強調數據分配的區域公平性與群體公平性，一方面，《數據二十條》提出要通過發揮政府的引導調節作用，充分利用數據生產要素超越地理空間限制的能力，消除不同地區、不同人群間的數字鴻溝，另一方面，《數據二十條》提出要推動在數字經濟活動中處于優勢地位的大型數據企業承擔社會責任，防止數據壟斷和數據孤島現象，幫扶中小微企業提升數字化生產能力。對于公共數據資源，要探索建立公共數據資源分類分級管理和可持續開放機制，允許和鼓勵各類企業依法依托公共數據資源開發提供公益服務。在數據要素安全治理方面，《數據二十條》強調建立安全可控、彈性包容的多元協同共治的數據要素治理體系；充分發揮政府的引導和規范作用，強化各參與方在數據要素生產、使用和流通環節中的責任和義務，通過系統完備的制度建設促進數據市場的健康有序發展。《數據二十條》要求牢固樹立企業數據治理責任意識，防止資本與數據要素結合而產生的無序擴張和市場壟斷問題，強化大型數字平臺的數據安全意識和社會責任。為實現前述目標，《數據二十條》強調在治理手段上一方面要加強制度建設，建立數據要素合規認證、安全審查、交易負面清單等制度規范，加強重點領域執法司法，維護數據要素市場良好秩序。另一方面要鼓勵和支持相關技術的研發和服務，提升政府和企業在數據生產和流通全過程中及時發現、預警和化解風險的能力。縱觀全球范圍內的數據制度建設，《數據二十條》作為我國當前數據基礎制度建構頂層設計的指導性文件，提出的數據制度建構方案具有鮮明的中國特色、實踐特色和時代特色。《數據二十條》充分反映了中國當前磅礴發展的數字經濟市場和豐富繁榮的數字社會生活，回應了制度建設需求，有助于指導建構系統性數據基礎制度，更好地規范和激活數據要素潛能，做強做優做大數字經濟。數據作為一種新型經濟資源，在物理性狀、生產過程、利用方式上都與土地等有體經濟資源存在重大差異，《數據二十條》所提出的數據資源產權制度、流通規則和分配準則充分反映了數據要素資源的這些實踐特點，具有鮮明的實踐特色。解放生產力、優化生產關系是每個時代都需要回答的重要問題。數據作為數字時代的新型生產要素，能夠前所未有地改善和提升各傳統生產要素的生產力，促進社會生產關系的優化和升級。《數據二十條》圍繞充分發揮數據要素價值的目標，從產權、流通、治理等方面提出了全面系統的發展路線圖，具有鮮明的時代特色。根據《數據二十條》穩步推進數據基礎制度建設，是下一步立法機關、司法機關和行政主管部門需要重點完成的工作。法學理論工作者也需要進一步加強數據基礎制度的理論研究，構建中國自主的數字法學知識體系，為建設具有中國特色的數據基礎制度體系提供理論支撐，引領人類社會數字文明建設。
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